Reforma policie: hrozby pro občany přibývají?

Vzhledem k tomu, že každá taková změna může přinést přínosy, ale i zápory pro občanská i politická práva, a navíc za trvání demokratického systému se s komplexnějším plánem po reformě policie setkáváme až po mnoha letech, považuji za vhodné upozornit na ni obecně a zejména pak v souvislosti s bleskurychlým návrhem nového policejního zákona.

Kritická analýza do vlastních řad a nový policejní zákon

Nejprve se hodí odkázat na stěžejní dokument nazvaný „Reforma Policie České republiky a související problematiky vnitřní bezpečnosti - analytické podklady k základním pilířům reformy“. Nejen vzhledem k nedostatku jakýchkoliv komplexních materiálů směřujících dovnitř ze strany ministerských úředníků v minulosti ho lze považovat za kvalitní. Také proto, že se nebojí hovořit o některých závažných problémech a nazývat je pravým jménem. 1) V současnosti se tímto materiálem postupně zabývá Výbor pro bezpečnost poslanecké sněmovny, širší debata o něm však jinak neprobíhá. Ministerstvo vnitra tento dokument stavící reformu policie na deseti konkrétních pilířích bohužel z neznámých důvodů nezveřejnilo. Co je však v praktické rovině daleko důležitější, že vedle toho do vnitroresortního připomínkování míří přímo paragrafované znění nového policejního zákona.

Sympaticky se určitě jeví v něm podrobně uvedené základní zásady jako zdvořilost, iniciativa, přiměřenost či povinnost poučit, které představují explicitní vyjádření hodnot, na nichž by nový policejní zákon mohl spočívat. Pozitivním prvkem se rovněž zdá být prozařování prvků community policing, 2) o nichž se zmiňuje jako o nutnosti již reformní analýza a pro něž vytváří prostor i některé paragrafy navrhovaného zákona. Nejen z pohledu udržování veřejného pořádku, ale i ochrany základních práv a prevence jejich porušování bývá prvotní dobrá komunikace státu a občanů. Policie se vzdálila od přirozené komunikace a spolupráce s občany v městech i obcích za působení totalitních režimů, naučila se profesionálněji komunikovat s převážnou částí pachatelů trestných činů, avšak ztratila cit pro prevenci a přirozené kontakty na místních úrovních. Proto lze uvítat proklamovanou snahu o otevřenost a přiblížení se veřejnosti, včetně dosti důležitých detailů jdoucích nad znění nového policejního zákona v podobě zlepšení vzhledu i vybavení policejních stanic a dalších opatření.

Slabiny reformního procesu

O otevřenosti ovšem nelze mluvit v souvislosti s přípravou reformy. Současné návrhy se projednávají v příliš úzkém kroužku orgánů. Samotnou přípravu lze označit za přehnaně zrychlenou (ačkoli ve srovnání s předchozí dlouholetou úpornou pasivitou ministerstva vnitra by se možná chtělo přimhouřit oko) a poněkud pokoutnou. Reformní materiály postupně projednává Výbor pro bezpečnost Poslanecké sněmovny, ten také dostane paragrafové znění nového policejního zákona bez předchozího řádného věcného záměru, stejně jako před ním ministerstva. Tato cesta obchází z neznámých důvodů legislativní pravidla vlády, nezahrnuje důslednou rozpravu o dopadech zákona s řadou nových ustanovení a je vcelku neuctivá k základním principům právního státu. Důvodová zpráva se pak vyjadřuje většinou kuse jen k některým ustanovením a pro vysvětlení sto patnácti paragrafů jí stačí pouhých 34 útržkovitých stran. To vše není ideální a rozhodně to budí rozpaky a podezření.

Reforma také v řadě ohledů nejde dostatečně daleko. V rámci špatně fungující státní správy přetrvává právě i pro případ orgánů v působnosti ministerstva vnitra nesmyslná dvoukolejnost. Ministerstvo vnitra a policejní prezídium často bojují nejen uvnitř jednotlivých útvarů, ale v rámci řady návrhů zejména proti sobě a mají v některých oblastí zdvojené a navzájem nevyjasněné kompetence, což se projevuje v neefektivitě jejich práce vzhledem k počtu úřednických míst. Hlavně to však činí prosazování a diskutování jakýchkoli systémových změn velice složitým. Zatím nikdo nenavrhl ani v jedné variantě zrušení policejního prezídia a přímé řízení policie přes konkrétního náměstka ministra vnitra. Většina evropských států na západ od nás luxus v podobě zbytnělé byrokracie policejního prezídia nepotřebuje. Státnímu rozpočtu by se přinejmenším mohlo ulehčit o přinejmenším stovky úředníků. Provoz strategicky důležité složky státu by se zjednodušil, zrychlil a zlevnil. Za audit policejního prezídia ponese odpovědnost přímo policejní prezident, což hovoří samo za sebe.

Navržené modely „nezávislé kontroly“: promarněná příležitost

Tématem, kterým se i na stránkách Via Iuris zabýváme dlouho, pak představuje zejména nezávislá kontrola policie. Předložili jsme rovněž řadu námětů komplexního řešení tohoto problému, postavených na praktických příkladech nezávislé kontroly ze zahraničí a to i přímo na úrovni vládních orgánů. 3) Proto lze na první pohled uvítat, že se ministerstvo vnitra konečně vážně ubírá v reformním analytickém materiálu ve variantách k nezávislému vyšetřování trestných činů policistů. Při spatření návrhu policejního zákona a po bližší analýze však následuje tvrdé vystřízlivění.

Diskuse v médiích se v tomto již trošku otevřela a zvažují se reálněji varianty generální inspekce pro šetření více sborů nezávislé na vládě s případným dodatečným prvkem parlamentní kontroly, což by bylo ještě přijatelné pro případ, že by z pravomoci nevypadlo vyšetřování trestných činů městských policistů. Druhá varianta spočívá toliko v podobě přidání prvku „zdánlivé nezávislosti“ na ministerstvu vnitra v podobě hlavy inspekce jmenované vládou na 4 roky na návrh ministra vnitra. Před tímto jmenováním by měl kandidát být rovněž projednán v příslušném parlamentním výboru. Za současného stavu by jím byl zřejmě Výbor pro bezpečnost. V médiích zaznamenaným scénářům odpovídá i návrh policejního zákona, který zatím alternativně obsahuje právě obě posledně zmíněné varianty, v odůvodnění pak jednoznačně dává přednost prakticky nereformovanému scénáři s nezávislejší volbou ředitele inspekce.

Může se jednat o změnu.. k  horšímu

Bohužel se také v těchto diskutovaných variantách spíše upouští od jednoho z návrhů reformy kontrolních orgánů v analytickém materiálu ministerstva, v podobě nezávislého šetření trestných činů nejen policistů, příslušníků vězeňské služby či služeb zpravodajských, ale i obecních policistů. S formalistickým odůvodněním posledně jmenované skupiny ohledně jejich zařazení v pracovních poměrech u samospráv (v čem se s ohledem na právo na samosprávu liší vyšetřování trestných činů strážníků ze strany policistů státních, oproti variantě vyšetřování specializovaným orgánem není logicky vysvětlitelné) tak stát stále spíše hodlá ponechat vyšetřování jejich nezákonností na solidární policii (státní). Ta vykonává svojí pravomoc ve stejných oblastech a někdy v přímé spolupráci s kolegy z městských (obecních) policií, jejichž nebezpečně protiprávní skutky odhaluje a vyšetřuje a bude v tom s největší pravděpodobností pokračovat i v budoucnu.

Navržený systém v důvodové zprávě k zákonu příkladně přiznává nefunkčnost od roku 2001 fungujícího systému postaveného na tom, že vyšetřování podle trestního řádu následující po fázi prověřování zda nedošlo ke spáchání trestného činu ze strany inspekce provádí státní zástupce. Státním zástupcům se vzhledem k nepromyšlené změně nejdoucí do důsledku nedostalo řádného školení v oblasti vyšetřování, ani je k řádnému provádění jejich nově vymezených úkolů nikdo pozitivně ani za pomoci sankcí nemotivoval. Vedení Nejvyššího státního zastupitelství většinou vyjadřovalo uspokojení s novým stavem bez bližší argumentace případnými úspěchy, zlepšeními či srovnatelnými daty. Státní zástupci byli i po změně nastaveni jen na pohodlnější práci se spisem a vykonávání administrativních úkonů. Proto chce reforma přiřknout pravomoc provádět obě fáze předcházející podání obžaloby inspekčnímu orgánu. Pokud nedojde ke zřízení orgánu, kde by se vyměnila podstatná část personálu, přibyly k policejním i civilní prvky, včetně vyšetřovatelů nepolicistů jako v zemích, kde zřídili opravdové nezávislé orgány (Velká Británie, Irsko, Nizozemí, Norsko apod.) a pouze se provede jakoby nezávislejší proces jmenování hlavy inspekce, může se vlastně jednat oproti současnosti dokonce o změnu k horšímu.

V praxi nepoužitelné

Navíc, jak se bohužel dalo očekávat, šetření stížností má být narozdíl od trestních oznámení ponecháno v kompetenci vnitřních kontrolních orgánů. Liga lidských práv dlouhodobě prosazuje to, aby se občané měli možnost obracet na jeden vnější orgán, který si svojí prací vybuduje důvěru, jak se stížnostmi, tak s trestními oznámeními. 4) To v žádném případě nevylučuje kontrolu vnitřní, ta je vždy u státních orgánů automatická. Občan by však měl mít s jakoukoli stížností či trestním oznámením přístup ke kontrole důvěryhodnější, a tedy nestranné a nezávislé. Za navržených variant opětně hrozí, že dojde k nejméně ideálnímu řešení, neboť zase může přetrvat lhostejné přehazování případů s vyšší společenskou nebezpečností neoprávněně a skrytě pro toliko „kázeňské“ šetření a řešení dovnitř policie. Odpovědnost za případné nevyšetření nebo podcenění činu pak nebude jednoznačná a orgány vnější inspekční i vnitřní kontrolní pro šetření kázeňských přestupků budou záležitost navzájem svádět na sebe. Navíc zatím zpracovávané paragrafové znění policejního zákona - stejně jako v současnosti - explicitně nestanoví žádný postup či orgán, který by byl příslušný pro šetření „obyčejných“ stížností. Návrh přidává jen obecný proklamativní paragraf v praxi nepoužitelného znění. 5)

Pokud by to takto zůstalo, občan zůstane nadále zmatený, na kolik vlastně orgánů se má se stížností obracet, kdy a s čím. Není jeho povinností vědět, jaké intenzity dosáhla nezákonnost ze strany policie na něm spáchaná a po letech tragických výsledků v oblasti šetření nezákonností policistů nemůže důvěřovat jakýmkoli vnitřním orgánům. Vedle toho by měl takto za úkol se stále vždy primárně rozkoukávat nejprve ve skutečnosti, jestli porušení zákona spáchala policie městská nebo státní, co to pro něj z hlediska jeho podání znamená a až podle toho ho směřovat. Praxe ukazuje, že k případům porušování zákona i násilí dochází především, avšak ne výhradně, na sociálně slabších a zranitelných skupinách, včetně cizinců, v noci, za nedostatečné identifikace ze strany policistů či strážníků apod. Nabízené řešení pro vyřizování stížností na činy menší společenské nebezpečnosti tedy opět vede k dezorientaci a není ho možné považovat za transparentní ani účelné.

Další nebezpečí

Za zmínku stojí i další navrhované konkrétní paragrafy ovlivňující meze dodržování základních práv. Prokazování totožnosti má stále být možné prakticky vždy, kdy si policie usmyslí a ani nebude muset perlustrované osobě výslovně uvádět o zákon se opírající důvod, stejně jako v současnosti a obdobně jako za komunismu.

Možnost vyšetření ze strany lékaře a přístup k právníkovi od počátku omezení svobody také není vůbec upravena navzdory letité debatě na vnitrostátní i mezinárodní úrovni s policií o těchto základních pojistkách proti špatnému zacházení na policejní stanici.

Jinou lahůdku představuje rozšířený výčet donucovacích prostředků. Je mimo jiné obohacen o neslavně proslulé gumové projektily (skrývají se pod eufemickým názvem „úderné prostředky, které nemají povahu obušku“). Ty by bylo záhodno preventivně razantně odmítnout zejména pro jejich povahu nástroje, jehož používání může vést lehce k vážnému zranění či smrti osoby. Zatímco v jedné z dřívějších verzí bylo alespoň navrženo, že by je bylo rovněž možno zařadit mezi „zbraně“ a nikoli jen „donucovací prostředky“, znění mířící do dalších vládních resortů je již v tomto jednoznačné. Na věci by to příliš nezměnilo, policisté by je i jako zbraň samozřejmě směli užívat za poněkud přísnějších okolností proti občanům. (K tomu viz. poznámka  Ministerstva vnitra - pozn. 6.)

Pro další ustanovení si raději necháme prostor sledující jejich vývoj směrem k poslanecké sněmovně v dalších příspěvcích. Zkusme prozatím doufat, že část z nich se do konečné podoby zákona, který by měl nabýt účinnosti k 1. 1. 2009, nedostane.

autor: Mgr. Jiří Kopal
převzato z bulletinu VIA IURIS se svolením autora

------------------------------------------

Poznámky:

1) Materiál začíná výstižně tímto odstavcem: „V české společnosti panuje poměrně široký konsensus mezi odbornou i laickou veřejností v tom, že Policie ČR nepracuje ani 18 let po pádu totalitního režimu tak, jak by měla. Přetrvává neustále pomyslný dluh v přeměně policie z represivního orgánu totalitní moci na moderní policejní sbor orientovaný na službu veřejnosti. Tento deficit je ještě násoben rychlým rozvojem všech aspektů české společnosti, kterému se policie nestačí přizpůsobovat. Částečně s nadsázkou řečeno, policii hrozí, že nebude tradičně o krok pozadu pouze za zločinci, nýbrž že bude dosti pozadu i za českou veřejností.“

2) K tomu, co znamená „community policing“, srovnej např. zde nebo zde.

3) Usnesení Rady vlády ČR pro lidská práva (publikované dne 2. 3. 2006), kterým schválila podnět Výboru proti mučení a jinému nelidskému, krutému, ponižujícímu zacházení a trestání ke zřízení samostatného orgánu pro šetření deliktního jednání příslušníků Policie ČR, obecní policie a Vězeňské služby ČR. Obsahuje i příklady fungování orgánů v zahraničí zpracované ze strany právníků Ligy.

4) K tomu srovnej Systémové doporučení (policy paper) Ligy lidských práv č. 1 s konkrétními variantami a rozborem.

5) Návrh: „§ 98 - Podání týkající se činnosti policie
Každý má právo upozornit na nedostatky v činnosti policejních útvarů, policistů nebo zaměstnanců policie a případně podat oznámení o skutečnostech nasvědčujících tomu, že byl spáchán trestný čin, přestupek, kázeňský přestupek či jiný správní delikt. Každý policista i každý útvar policie je povinen takové oznámení přijmout.“

6) POZNÁMKA Ministestva vnitra

Podle ministerstva vnitra se jedná o přílišnou obavu a příslušná ustanovení pro zavádění gumových projektilů prostor prý rozhodně nedávají.
 
Současné znění relevantních paragrafů je následující:
V § 54 odst. 1 písm. c) obušek a jiné úderné prostředky. Toto ustanovení se má vztahovat jen na různé druhy obušků a tonf.
a § 54 odst. 1 písm n) vrhací prostředky, pokud nemají povahu zbraně podle tohoto zákona. Toto ustanovení se má vztahovat na prostředky jako sítě, které je možno vrhat proti nebezpečnému zvířetí nebo lidem.

§ 58 (1) Zbraní se podle § 57 rozumí zbraň střelná včetně střeliva, dále zbraň bodná a sečná, výbušnina, speciální výbušný předmět, průlomové pyrotechnické prostředky a speciální náloživo.

Jaké všechny zbraně do tohoto ustanovení mohou spadat rovněž není jednoznačné.

Autor příspěvku považuje výhradu ministerstva vnitra za pozitivní zprávu pro občany a věří, že bude ve vylepšené verzi důvodové zprávy jednoznačně vysvětleno, s používáním jakých přesně donucovacích prostředků a zbraní se do budoucna uvažuje a které typy prostředků do vymezených ustanovení spadají.