Koordinační dohody – formalita nebo užitečný nástroj proti alibismu?

Nový zákon o policii od začátku tohoto roku zavedl nový institut takzvaných koordinačních dohod. O jaký typ dohod jde, jakou mají povahu a právní důsledky a k čemu slouží nebo mohou posloužit, o tom je toto stručné pojednání.

Sdílení odpovědnosti

Východiskem koordinačních dohod je sdílená odpovědnost za záležitosti veřejného pořádku, kterou mají obce a policie. Zabezpečování záležitostí veřejného pořádku na území obce – tedy tzv. místních záležitostí veřejného pořádku - spadá do samostatné působnosti obcí, viz § 35 odst. 2 zákona o obcích (z. č. 128/2000 Sb.). Působnost policie v oblasti předcházení narušování veřejného pořádku na místní úrovni je subsidiární, primární působnost má obec, resp. obecní policie, pokud je zřízena. Až teprve v případech, kdy obecní policie není zřízena, není dostupná a obec není schopná svými silami veřejný pořádek jinak zajistit, nastupuje působnost policie.

Koordinační dohody upravené tímto ustanovením jsou nástrojem, jehož pomocí lze nahodilou nesystematickou kooperaci mezi obcí a základním útvarem policie postavit na jasný pravidelný základ.

Koordinační dohody jsou svou povahou organizační ujednání, nikoliv právně závazné akty, ze kterých by obci či policii vznikala práva a povinnosti, jejichž neplnění by se dalo nějak formálně sankcionovat. Nejde tedy o veřejnoprávní smlouvy ve smyslu § 159 SpŘ, jak ji zná např. § 3a ObcPol.[1]

Je na policejním prezidentu, aby určil útvary policie příslušné k uzavření těchto koordinační dohody. V současné době jsou útvary k tomuto určenými obvodní (místní) oddělení a další útvary a organizační články určené ředitelem krajského ředitelství policie a ředitelem útvaru policie s celostátní působností (viz čl. 2 odst. 2 ZP PP 211/2008, o zavedení metody community policing do praxe u Policie České republiky). Jde tedy především (nikoliv však výlučně) o nástroj základních útvarů policie. (Výjimkou je  krajské ředitelství hl. m. Prahy, které koordinační dohodu uzavírá s hlavním městem Praha, neboť ta je ze zákona v postavení obce).

Obsah koordinačních dohod

Pokud jde o obsah koordinačních dohod, tak jej samozřejmě zákon nestanoví taxativně, vyčerpávajícím způsobem. Naopak ponechává na zvážení místně příslušných funkcionářů policie a vedení obce, aby v dohodě zohlednili specifika místních bezpečnostních otázek.

V první řadě by měly koordinační dohody obsahovat vymezení jak se bude obec (obecní policie) a policie koordinovat při zabezpečování místních záležitostí veřejného pořádku v obci. Půjde tedy o stanovení toho, kdo je zodpovědný za komunikaci na straně policie a na straně obce, jakou formou bude komunikace a v kterých případech probíhat, jak často se např. budou zástupci policie a obce scházet, jakou formou se budou pravidelně informovat, jak spolu komunikovat v operativně řešených věcech, jaké informace si navzájem budou poskytovat, jaké formy spolupráce zvolí (společné hlídky, zapůjčování kamerových systémů, poskytnutí prostor pro útvar apod.) Zde lze poukázat na znění § 13 odst. 1 zákona o obcích, podle kterého jsou státní orgány, a tedy i policie, povinny, pokud je to možné, předem projednat s obcí návrhy na opatření dotýkající se její působnosti, v případě policie tedy jde zejména o záležitosti, které se týkají veřejného pořádku a bezpečnosti v obci. Dále dle § 13 odst. 2 zákona o obcích mají státní orgány včetně policie povinnost na požádání poskytnout bezplatně obci údaje a informace potřebné pro výkon její působnosti. Tutéž povinnost mají ale i obce vůči státním orgánům, tedy i policii. A právě např. tato výměna informací musí mít určitý pravidelný rámec, určitý průběžný systémový charakter, aby plnila účinně svůj smysl. A k tomu taktéž slouží koordinační dohody.

Zákon dále výslovně uvádí jako součást dohod stanovení úkolů obce a policie v oblasti prevence páchání všech typů deliktů, které narušují veřejný pořádek v obci. V celé řadě činností v místních záležitostech veřejného pořádku lze nalézt oblasti, kde přispívá k efektivitě, aby si policie a obec úkoly rozdělila, aby se tak nedublovaly činnosti a neplýtvalo prostředky. Lze si například představit mimo jiné teritoriální rozdělení území obce, na oblasti ve kterých bude hlídkovat policie a oblasti, ve kterých zas tuto odpovědnost ponese obecní policie. Taktéž si lze rozdělit místa, kde se bude měřit rychlost. Příkladů by se našla celá řada…

Zákon taktéž zmiňuje rozdělení úkolů v případě, že již k narušení veřejného pořádku v obci dojde. Úkoly, síly a prostředky státní policie a policie nejsou stejné a tak je v zájmu efektivity předem vědět, jaká složka zajistí kterou činnost v případě, že dojde k narušení veřejného pořádku v obci. Může jít např. o rozdělení úkolů v případě hromadných veřejných akcí, jako jsou demonstrace, pochody, sportovní utkání atd. Současně zákon přirozeně zdůrazňuje i nutnost stanovení podílu (personálního, materiálního, finančního atd.) na plnění výše uvedených úkolů.

Součástí efektivní spolupráce je i spolupráce v oblasti vyhodnocování plnění úkolů stanovených dohodou a odstraňování případných nedostatků. Tato ustanovení jsou klíčová k tomu, aby při plnění úkolů obě strany braly vážně svou společnou odpovědnost za místní bezpečnost a současně, aby spolupráce nebyla realizována pouze formálně, bez ohledu na kvalitu jejích výsledků.

Dále zákon zmiňuje dobu, na kterou je dohoda uzavírána, ta může být v zásadě na dobu určitou či neurčitou. V neposlední řadě zákon uvádí možnost v dohodě stanovit způsoby a podmínky případného poskytování finančních prostředků na plnění úkolů v oblasti místních záležitostí veřejného pořádku. Zde půjde  zejména o možnost obcí, zejména těch, které byť mají svou zákonnou odpovědnost za místní záležitosti veřejného pořádku, nemohou si však dovolit zřídit obecní policii, vypomoci jim dostupnými finančními prostředky na udržování veřejného pořádku v obci, např. věnováním či zapůjčením určitých materiálních prostředků státní policii, věnováním prostředků na projekty v této oblasti (viz např. placení tzv. asistentů policie ze strany obce) apod.[2]

Dále může být součástí koordinační dohody např. vymezení pravidel společných hlídek městské policie a policie státní včetně stanovení postupu v případě konfliktů jejích úkolů, či způsob koordinace a velení společným hlídkám. Důležitá mohou být dále ustanovení týkající se problematiky bezpečnosti a plynulosti silničního provozu. V této oblasti je např. vhodné, aby obce, které zřídily obecní policii, a příslušné útvary policie stanovily místa a časy, kde budou strážníci obecní policie měřit rychlost vozidel podle § 79a zákona o provozu na pozemních komunikacích, tak aby nedocházelo k duplicitnímu měření ze strany obecních policií a policie. Vzhledem k předpokladu průběžné změny těchto míst, zejména s ohledem na vývoj dopravní nehodovosti v obci, je vhodné upravovat tuto problematiku formou příloh ke koordinační smlouvě, které mohou být průběžně měněny či doplňovány dle potřeby. Jistě může být také vhodné upravit spolupráci obce (obecní policie) a policie státní v oblasti hromadných veřejných akcí, ať už půjde o spolupráce při dodržování pravidel shromažďování dle zákona shromažďovacího, nebo o spolupráci při udržování veřejného pořádku a bezpečnosti při sportovních či kulturních akcích.

Volné ruce pro vedoucí

I když zákon koordinační dohody vymezuje jako nástroj v oblasti místních záležitostí veřejného pořádku, není vyloučeno, aby na základě dohody mezi policií a obcí budou do dohody zahrnuta i ustanovení o koordinaci v jiných oblastech, které spadají do působnosti obou orgánů. Takto mohou být jejich součástí i ujednání v oblastech jako je prevence kriminality obecně, spolupráce v oblasti krizového řízení či spolupráce při práci s menšinami, popř. spolupráce v jiných oblastech.

Vzhledem k tomu, že dle § 35a odst. 2 zákona o obcích si obce mohou k zabezpečování místních záležitostí veřejného pořádku zřizovat obecní policii, může se podstatná část ustanovení koordinačních smluv týkat koordinace místně příslušného základního útvaru policie s policií obecní jakožto orgánem obce. Nicméně vzhledem k tomu, že zdaleka nikoliv všechny obce obecní policii zřízenu mají a současně působnost v oblasti místních záležitostí veřejného pořádku má ze zákona obec, jsou smlouvy uzavírány právě s obcí. Další možnost otevírá § 46 zákona o obcích, který umožňuje spolupráci různých obcí při výkonu samostatné působnosti, ať už na základě smlouvy ke splnění konkrétního úkolu, nebo na základě smlouvy o vytvoření dobrovolného svazku obcí, který může být zřízen mimo jiné také právě pro plnění úkolů v oblasti veřejného pořádku. Proto není vyloučeno, aby se obce nacházející se v působnosti jednoho základního útvaru policie uvedenými způsoby zkoordinovaly a uzavřely s útvarem policie koordinační smlouvu téhož znění všechny společně, každá však sama za sebe.[3]

Závěrem

Je zřejmé, že koordinační dohody nejsou přínosem ve smyslu nějakého zcela nového oprávnění pro policii, představují spíše zákonné ukotvení určitého pevnějšího mechanismu spolupráce na místní úrovni. Mohou pomoci do budoucna se vyhnout často se vyskytujícím situacím, kdy si obec stěžuje na místní policii, že to či ono nedělá či dělá nedostatečně, neboť písemná dohoda bude jasně stanovovat, co kdo v této oblasti dělá a nebude již možné (pro obě strany) se tak snadno vyhýbat plnění toho, k čemu se konkrétně zavázaly. Bude-li tedy např. něco obec chtít po policii, je třeba to dát do koordinační dohody a taktéž stanovit, jak k tomu přispěje i obec. Tyto dohody se tedy mohou stát dalším stimulem k skutečnému sdílení odpovědnosti. Současně již samotné sepsání dohody bude nutit obec i útvar policie se zamyslet, jak systematicky spolupracovat, jak dát této spolupráci určitý řád a vnitřní smysl, tak aby přístup dle community policing nebyl pouze série nárazových „preventivně informačních akcí“.

Je zřejmé, že tam, kde spolupráce fungovala výborně, bude koordinační dohoda pouze přidáním oficiálního právního základu k již existující realitě. Současně tam, kde nebude žádná vůle se dohodnout, nebude spolupráce fungovat bez ohledu na existenci jakékoliv dohody. Nicméně většina míst se pohybuje někde mezi těmito extrémy, a tak tento institut má potenciál měkkou cestou, bez nařizování a vynucování sankcemi, vnést jasná pravidla, řád a smysluplnost do spolupráce obcí a policie v oblasti místních záležitostí veřejného pořádku. Pro ty, kteří budou schopni pracovat s tímto institutem kreativně, má tento institut potenciál stát se velmi důležitým nástrojem práce policie na místní úrovni.